Wie fluit de staat terug?

Matthias Verbergt schreef voor De Standaard Magazine een long read over de impact van de coronamaatregelen op mensenrechten en andere fundamentele rechtsprincipes. In het verleden is al verschillende keren gebleken dat handhavings­methoden en surveillancetechnieken die bij crisissen worden ingevoerd vaak nooit meer worden ­teruggedraaid en zelfs worden genormaliseerd. Dat dit nu opnieuw dreigt te gebeuren, zonder een maatschappelijk debat die naam waardig, zou ons allemaal moeten verontrusten.

Wie fluit de staat terug?

We zijn in minder dan een jaar gewend geraakt aan de avondklok en de mondmaskerplicht, zoals we ook allang niet meer opkijken van controles op luchthavens en camera’s die zich lijken voort te planten. Krijgen we de geest van de coronamaatregelen nog terug in de fles?

‘Wat zijn de plannen vanavond?’ Tom Den Haese, een 20-jarige student, staat eind februari op de ­oprit van zijn huis in een dood­lopende straat in Merelbeke, beamer onder de arm, wanneer een politiecombi passeert. Het is nog bijna een uur tot de avondklok ingaat. Den Haese gaat een film kijken bij zijn knuffelcontact, legt hij uit. ‘Je kunt maken dat je je haast’, zegt de politie.

Het is op het eerste gezicht een doordeweeks contact tussen een burger en agenten, maar een jaar geleden was het nog ondenkbaar. Net als zoveel ­andere voorvallen: de ­minderjarigen uit Kapellen, bijvoorbeeld, die een nacht werden ­opgesloten ­omdat ze waren samengekomen, of het ­gebruik van drones met warmtecamera’s aan de kust. Een reeks vrijheden die we lang vanzelfsprekend vonden, is ingeperkt.

Het debat over hoe onze samenleving het coronavirus het best bestrijdt, werd het voorbije jaar vooral medisch en economisch gekaderd. Maar zoals ook de Zwitserse epidemioloog François Balloux (University College Londen) stelt, zou het in de eerste plaats een ethische en democratische discussie moeten zijn. Medisch is grotendeels duidelijk wat helpt om het virus in te dammen: contacten zo veel mogelijk beperken en het virus isoleren.

Maar in hoeverre zijn we als maatschappij bereid om mensenrechten en andere fundamentele rechtsprincipes op pauze te zetten om levens te redden? Dat vraagstuk kwam het afgelopen jaar bij ons slechts in de marge aan bod. In tal van minder ­democratische landen is het antwoord simpel. Autoritaire regimes grepen de pandemie aan om de ­democratie verder uit te kleden – van China en ­Cambodja over Hongarije en Oezbekistan tot Madagaskar en Egypte. Maar ook een gevestigde rechtsstaat als ­België ging erg ver.

Pearl Harbor

Eind 1941 raakten de Verenigde Staten betrokken bij de Tweede Wereldoorlog door de Japanse aanval op Pearl Harbor. In Amerika ontstond de vrees dat ­Japanse Amerikanen via spionage of ­sabotage een gevaar zouden vormen voor de nationale veiligheid. Het leger kreeg van president Roosevelt de toestemming om Amerikaanse staatsburgers van Japanse origine een avondklok op te leggen, en later om hen preventief uit bepaalde gebieden te ­verwij­deren en zelfs op te sluiten in interneringskampen.

De toen 23-jarige Fred Korematsu weigerde te vertrekken en trok naar de rechter. Twee jaar later, toen de oorlog nog bezig was, sprak het Amerikaanse Hooggerechtshof zich over de zaak uit. Korematsu kreeg ongelijk. Volgens het Supreme Court had de staat in tijden van oorlog en bij een ‘ernstig en ­imminent gevaar voor de openbare veiligheid’ een uitzonderlijk grote bevoegdheidsmarge en had hij dus het recht om personen met Japanse roots ­preventief in kampen op te sluiten.

Een van de opperrechters beschreef in zijn memoires hoe de rechter in de zaak-Korematsu de beslissing verdedigde. ­‘Iemand moet deze oorlog voeren. Ofwel is het Roosevelt, ofwel zijn wij het. En wij kunnen dat niet.’ Dus moesten ze Roosevelt wel vrije baan geven om vol in de strijd te kunnen gaan. De zaak ging de ­geschiedenis in als een van de grootste flaters van het Amerikaanse Hooggerechtshof, maar de zaak was geen uitzondering. Ook in volle Koude ­Oorlog liet het Supreme Court veel vrijheid aan de overheid, om daar later op terug te komen.

De vergelijking gaat niet volledig op, maar de Raad van State volgde een soortgelijke ­redenering in april vorig jaar, toen hij zich voor het eerst inhoudelijk uitsprak over de coronamaatregelen. Volgens de waakhond van de uitvoerende macht beschikte de regering ‘in het licht van de dringende bestrijding van een ongeziene en ernstige ­gezond­heidscrisis’ over ‘de meest ruime discretionaire ­beoordelings­bevoegdheid’. Zo’n pleidooi voor rechterlijke terughoudendheid hadden ook gespecialiseerde juristen nooit eerder gehoord. Maar we ­waren dan ook ‘in oorlog met het virus’, wierpen politici op.

De ironie van de geschiedenis

Net om machtsconcentratie te vermijden zijn moderne democratieën gemodelleerd rond drie machten die elkaar in evenwicht houden. Veel specialisten, van links tot rechts, menen dat de rechterlijke macht zich te veel op de achtergrond hield, al stelde de Raad van State zich later in de crisis wel wat stringenter op. ‘Het is ­normaal dat in tijden van acute nood de uitvoerende macht meer speelruimte krijgt’, zegt professor mensen­rechten Eva Brems (UGent), die in het verleden actief was bij Groen. ‘Maar het is ook net in crisis­tijden dat grondrechten het meest nodig zijn en dat zichtbaar wordt hoeveel ­tegen­gewicht onze instellingen bieden. Bedroevend weinig, bleek het afgelopen jaar in veel landen. Instellingen die robuust geacht werden, hebben zich laten meeslepen.’

Anderen formuleren het sterker. ‘In een normale situatie hoef je je niet op je mensenrechten te beroepen’, zegt professor staatsrecht en oud-N-VA-Kamerlid Hendrik Vuye (Universiteit van Namen). ‘Nu is ­gebleken dat wanneer je ze plots wel nodig hebt, ze allemaal weg zijn. Ik heb mezelf bij mijn studenten aan het begin van dit semester openlijk in vraag ­gesteld. Wat moest ik hen vertellen over de vrijheid van godsdienst in een land waar alle erediensten ­afgeschaft waren, of over de vrijheid van vereniging als elke bijeenkomst verboden is?’

De andere macht die een tegengewicht dient te ­vormen, is de wetgevende. Het parlement, dus. ‘Als onze founding fathers één principe hoog in het vaandel droegen, dan dat alleen de verkozenen des volks onze felbevochten vrijheden kunnen beperken’, zegt professor grondrechten Stefan Sottiaux (KU Leuven). De Belgische revolutie van 1830 was grotendeels een reactie tegen het autoritaire bewind van koning ­Willem I der Nederlanden, die zonder ­fiat van een wetgevende macht de burgers ­allerlei ­beperkingen oplegde.

‘Onze grondwetgevers hebben toen geoordeeld dat zoiets nooit meer mogelijk mocht zijn, en dat voor vrijheidsbeperkingen altijd een wet nodig is’, zegt Sottiaux. Het voorbije jaar deed de federale ­regering het omgekeerde: de meest verregaande vrijheidsbeperkingen opleggen zonder parlementair ­debat. Als basis werd een wet uit 2007 opgediept die bedoeld was voor kortstondige ‘dreigende omstandigheden’, zoals aanslagen. De Raad van State oordeelde dat die basis volstaat.

De ironie van de geschiedenis is dat in Nederland, het land waarvan we ons afscheidden vanwege het gebrek aan parlementaire controle, de vele ­coronamaatregelen wel tot grote maatschappelijke en parlementaire debatten hebben geleid. Onze noorderburen hebben ook al maandenlang een ­coronawet. Het is waarschijnlijk dat de Belgische pandemiewet, die een solidere basis moet bieden, pas goedgekeurd zal raken als de belangrijkste inperkingen al opgeheven zijn. ‘De grondwet is te ­ernstig om daar zo lang mee te wachten’, zegt Brems.

De democratie, een zwak plantje

Volgens Sottiaux duidt het op het schrijnende ­gebrek aan een grondwetscultuur in ons land. Onlangs nog zei minister van Binnenlandse Zaken ­Annelies Verlinden (CD&V) dat de opheffing van de meest vrijheidsbeperkende maatregelen ‘een mooie beloning’ zou zijn, terwijl het net grondrechten zijn. Minister van Justitie Vincent Van Quickenborne (Open VLD) liet zich ontvallen dat de avondklok ‘een handig middel’ blijft. ‘Personen die opkwamen voor grondrechten, werden tijdens de pandemie vaak ­weggezet als egoïsten’, zegt Sottiaux. ‘Maar onze rechten zijn een gemeenschapsgoed. Onze demo­cratie en dus onze collectieve vrijheid en ons gezamenlijke welzijn zijn erop gebaseerd.’

Volgens Vuye zijn ook de media grotendeels in gebreke gebleven. ‘Ook de officieuze vierde macht heeft gefaald, op enkele uitzonderingen na.’ In ­november voerde de burgemeester van Willebroek een avondklok in tegen overlast door jongeren. ‘Pas na een kritisch artikel in jullie krant werd de maat­regel afgevoerd. De hogere overheden lieten al die tijd begaan. De democratie heeft bewezen dat ze een zeer zwak plantje is.’

Vrijheids­beperkingen moeten niet alleen nuttig zijn, maar ook noodzakelijk. Met andere woorden: als een doel ook op een manier bereikt kan worden die minder vrijheidsbeperkend is, is de inperking niet geoorloofd. Wat bereikt wordt met een regel die aan een grondrecht raakt, moet ook evenredig zijn met de impact ervan op de vrijheid. Tot slot speelt ook het gelijkheidsbeginsel.

Over bijvoorbeeld de algemene mondmaskerplicht die op een bepaald moment in grote delen van het land gold, kan de vraag worden gesteld of die nuttig was. Er werd gesust met het argument dat de politie de maatregel niet overal zou afdwingen, maar daardoor werd de burger afhankelijk van willekeur. De avondklok dient dan weer vooral om het samen­scholingsverbod gemakkelijker te handhaven, geven politici intussen toe. De vraag is of de maatregel dan wel noodzakelijk is. Op die manier staat de deur open voor allerlei maatregelen die enigszins ‘nuttig’ geacht worden. Waarom geen ophokplicht overdag?

Van het verbod tijdens de eerste golf voor rusthuisbewoners om ook maar iemand fysiek te ontmoeten of het totaalverbod op erediensten kun je je dan weer afvragen of het proportioneel is. Over het tweede oordeelde de Raad van State alvast van niet. De ongelijke behandeling tussen hotels, die wel mochten openblijven, en ­vakantieparken en campings, die moesten sluiten, was volgens de Raad van State dan weer discriminerend en onwettelijk.

Pizzadozen tellen

Ook bij de handhaving van de regels stellen specialisten zich vragen. Tijdens de eerste golf werden aan de kust drones met warmtecamera’s ingezet om tweedeverblijvers, die toen niet naar daar mochten afzakken, op te sporen en werden boetes gesignaleerd voor wie op een bankje uitrustte. Recentelijk kreeg een bakker een boete die vergeten had na acht uur ’s avonds bier uit zijn verkoopautomaat te halen, net zoals de uitbater van een terras waar een vrouw die slecht ter been is haar meeneemkoffie had opgedronken. Vorige maand ontstond controverse nadat zeven minderjarigen uit Kapellen een nacht van hun vrijheid waren beroofd na een lockdownfeestje. En in Brugge moet een minderjarige tweeling voor de jeugdrechter verschijnen omdat ze met één persoon meer dan toegelaten bleven napraten na de scouts. Daarnaast ­legden politierechters overtreders soms tot maanden ­effectieve celstraf op.

Los daarvan is er nog de discussie over de onschendbaarheid van de ­woning, een expliciet door de grondwet beschermd recht. Verschillende instanties gaven een heel ­rekbare interpretatie aan bepaalde wetten om ­invallen te verantwoorden. Uiteindelijk besliste het College van Procureurs-Generaal dat in geval van heterdaad steeds de toestemming nodig is van een procureur, die verbonden is aan het parket en dus de vervolgende instantie. Bij een gewone huiszoeking moet een meer onafhankelijke onderzoeksrechter zijn of haar fiat geven. ‘Van bij het begin is voor een erg repressieve benadering gekozen,’ zegt de Antwerpse onderzoeksrechter Karel Van Cauwenberghe, ‘terwijl over veel regels veel onduidelijkheid bestond. Veel van de regelgeving was wankel. Het is nochtans essentieel dat een strafbepaling duidelijk en voorspelbaar is. Zo’n beleid mist zijn doel. Ik stel me ook vragen bij de proportionaliteit van veel woonst­betredingen.’

Zal dat alles een blijvende impact hebben op onze democratie? Was het afgelopen jaar zo uitzonderlijk dat de rechtsstaat zonder al te veel ­problemen zal ­terugkeren naar de situatie van voor de pandemie? Cathy Berx is daarvan alvast overtuigd. Als Antwerps provinciegouverneur speelde ze een belangrijke rol tijdens de crisis en tegelijk is ze professor ­publiek recht – haar doctoraat ging over rechtsbescherming van burgers tegen de overheid. ‘Er is veel framing ­gebeurd’, zegt Berx. ‘Er zijn nooit pizza­dozen geteld om te controleren hoeveel mensen ergens binnen zitten en het College van Procureurs-Generaal vaardigde duidelijke richtlijnen over drones uit: ze mogen alleen gebruikt worden om de publieke ruimte te controleren.’

Berx vindt ook dat er al lang een pandemiewet had moeten zijn. ‘Het is jammer dat het parlement zelf niet eerder initiatief heeft genomen. Maar ik geloof niet dat deze crisis gevaarlijke precedenten heeft geschapen. De context is alles. Als er geen sprake was van een uitzonderlijke situatie zoals een pandemie, zou geen enkele rechter ­dezelfde ruimte aan de uitvoerende macht hebben gegeven.’ Ook Nicholas Christakis is die mening toegedaan. De Amerikaanse arts en professor (Yale University) schreef een boek over hoe de pandemie de wereld heeft veranderd. ‘Als iets ingrijpende actie van de staat rechtvaardigt, dan wel een uiterst besmettelijke en dodelijke ziekte’, zegt hij. ‘Dat is al duizenden jaren zo. Dit is een gebeurtenis die een keer in een eeuw voorkomt. Ik denk niet dat onze ­democratie in ­gevaar is gebracht door de pandemie.’

Berx voert ook aan dat het zeer tijdelijk en functioneel beperken van de rechten van besmette personen en hoogrisicocontacten maakt dat andere ­generieke vrijheidsbeperkingen minder noodzakelijk zijn. ‘Dat heeft me in deze crisis enorm gefrustreerd’, zegt ze. ‘Door meer transparantie en samenwerking in een goed omkaderde context zouden we beter zicht kunnen krijgen op clusters, mogelijke verbanden en risico’s op besmetting. Zo kan echt ­micro­chirurgisch worden ingegrepen om de keten van besmettingen te stoppen. Uiteraard mogen data alleen betrekking hebben op besmetting met corona, en niet op andere gezondheidsgegevens. In landen als Singapore heeft dat goed gewerkt. Maar bij ons is het blijkbaar onbespreekbaar. Het verabsoluteren van het recht op privacy hebben we duur betaald.’

Controle, controle, controle

Toch toont de geschiedenis dat handhavings­methoden en surveillancetechnieken die bij crisissen worden ingevoerd vaak nooit meer worden ­teruggedraaid, niet zelden omdat we ze als normaal zijn gaan beschouwen. De controles in lucht­havens, ontstaan na 9/11, bestaan nog steeds, net zoals de slagkracht van de inlichtingendiensten blijft toenemen en er steeds uitgebreider ­allerlei ­gegevens worden verzameld. En sinds de Euro­pese terreurcrisis een vijftal jaar geleden bedraagt de aanhou­dings­­termijn in België vooraleer verdachten voor een rechter moeten verschijnen 48 in plaats van 24 uur. Ze kunnen dus langer vast­gehouden worden voor een rechter oordeelt of die vrijheidsberoving wel nodig is. ‘Na 9/11 hebben wij als Europeanen lang smalend gedaan over de Amerikaanse Patriot Act’, zegt Sottiaux. ‘Maar in die wet­geving stonden heel wat waarborgen en had het parlement een ­belangrijke stem. Dat kun je niet zeggen van de ­ministeriële besluiten waarmee onze overheid nu ­regeert.’

Bovendien worden ingevoerde middelen na ­verloop van tijd ingeschakeld voor doeleinden waarvoor ze oorspronkelijk niet ontworpen waren, zonder enig publiek debat. In de Antwerpse joodse wijk worden camera’s die tijdens de terreurcrisis ter bescherming geïnstalleerd werden, nu ingezet om na te gaan of niet te veel personen tegelijk een synagoge betreden. Zonder enig debat of zonder enige democratische controle worden de camera’s voor een heel ander doel gebruikt. Het Europese register van passagiersgegevens (PNR) dat ingevoerd werd na de aanslagengolf van 2015 en 2016 wordt nu vooral ­gebruikt om andere criminaliteit te bestrijden, zoals illegale migratie of drugshandel. Hetzelfde geldt voor het Europese vingerafdruksysteem: het was ­alleen bedoeld om ­migranten te registreren, maar wordt nu gebruikt om criminaliteit te bestrijden.

Vooral bij autocratische regimes is de kans op misbruik groot, maar ook gevestigde rechtsstaten dicht bij huis zijn niet immuun. In Frankrijk kan de noodtoestand afgekondigd worden, wat heel wat burgerrechten tijdelijk opschort. Na de terreurcrisis sleepte die tot oktober 2017 aan, en ook tijdens deze coronacrisis is onduidelijk wanneer hij zal worden opgegeven. ‘We hebben als maatschappij erg veel geaccepteerd’, zegt Hielke Hijmans, voorzitter van de geschillencommissie van de Gegevens­beschermings­autoriteit. ‘Maatregelen die ondenkbaar waren, zijn nu normaler dan we ooit hadden kunnen denken. Hoe krijgen we die geest terug in de fles? De acceptatiegrens van mensen schuift mee op. Ik vrees dat je van al die beperkingen niet meer zo makkelijk afkomt. Ook al omdat de pandemie niet plots afgelopen zal zijn.’ Il n’y a que le provisoire qui dure.

Mondmaskers tegen griep

Hijmans denkt onder meer aan de technologie achter de corona-apps, die ingeschakeld kan worden om ook voor andere doeleinden contacten te verzamelen. Hetzelfde geldt voor de surveillance­camera’s die nu gebruikt worden om te controleren of er niet te veel volk bij elkaar komt, of de telecomdata die onze bewegingen in kaart brengen in het kader van crowdmanagement. Ook het nu verplichte ­Passenger Locator Form zou de overheid in de toekomst nog ‘nuttige’ informatie kunnen opleveren.

Een andere interessante evolutie is de invoering van een Europees vaccinpaspoort. ‘Wie weet komt men in de verleiding om daar ook andere biomedische gegevens op te verzamelen, zodat bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen klanten met een infectieziekte kunnen weigeren’, zegt Hijmans. Sottiaux kan zich inbeelden dat de mondmaskerplicht voor de overheid ook handig kan zijn om andere, minder ­gevaarlijke ziekten tegen te houden, zoals een variant van de griep. De avondklok dreigt dankzij de ­opgebouwde vertrouwdheid een gewone politiemaatregel te worden.

Vooral het gebrek aan uitgebreide democratische debatten over al die aspecten heeft specialisten ­verbaasd. ‘We hadden de afweging van grondrechten veel explicieter moeten bediscussiëren’, zegt ook Berx. ‘Dat is iets heel anders dan pleiten voor versoepelingen.’ Autoritaire ideeën komen slechts zelden voort uit slechte bedoelingen, schreef François Balloux, de Zwitserse epidemioloog, op Twitter. ‘Ze worden ­gepromoot door idealisten die denken dat hun doel de middelen heiligt. ­Autoritaire ideeën floreren in tijden van morele crisis, angst en woede blijven daarna hangen.’ Een maatschappij die wil dat de grondwet haar in zulke situaties beschermt, ­respecteert die maar beter ook vandaag al.

Matthias Verbergt
De Standaard Magazine, 13 maart 2021